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Letzte Aktualisierung: 19.10.2020

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Kontrolle staatlicher Beihilfen für Banken in der EU bedarf einer Eignungsprüfung

von Ilse Romahn

(05.10.2020) Die Europäische Kommission verfügt über die rechtlichen Befugnisse und die Ressourcen, um die staatlichen Beihilfen für Finanzinstitute zu kontrollieren. Allerdings war sie nicht immer in der Lage, diese auch in vollem Umfang zu nutzen. Zu dieser Einschätzung gelangte der Europäische Rechnungshof in einem neuen Bericht.

Im Zeitraum von 2013 bis 2018 bestanden Schwachstellen sowohl bei der Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt als auch bei der Leistungsüberwachung. Überdies waren die Vorschriften über staatliche Beihilfen zwar im Allgemeinen klar und unkompliziert formuliert, doch sind sie seit 2013 trotz stark geänderter Rahmenbedingungen nicht angepasst worden. Die Prüfer fordern daher eine Neubewertung der derzeit geltenden Vorschriften.

Finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln ist gemäß EU-Recht generell verboten. Im Zuge der Finanzkrise der Jahre 2007/2008 aber kam es zu einem beispiellosen Anstieg staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute, da diese für notwendig erachtet wurden, um die von den Banken ausgehende Bedrohung für die Finanzstabilität zu begrenzen. Seither hat die EU mit dem Ziel, Bankenrettungen in Zukunft unnötig zu machen, ihren Rahmen für den Finanzsektor grundlegend reformiert. Dennoch gibt es weiterhin Fälle, in denen Banken mit Steuergeldern unterstützt werden. Es obliegt der Kommission, die Vereinbarkeit solcher Maßnahmen mit dem EU-Binnenmarkt zu bewerten. Die Prüfer untersuchten, ob seit der Annahme der Bankenmitteilung im August 2013 bis Ende 2018 die Kontrolle der Kommission angemessen war, um sicherzustellen, dass staatliche Beihilfen – wie in den EU-Verträgen gefordert – nur in Ausnahmefällen gewährt wurden und auf das erforderliche Minimum beschränkt blieben.

"Im Vergleich zu der Zeit nach Ausbruch der Finanzkrise von 2007/2008 haben sich die Umstände eindeutig verändert, selbst in Anbetracht der sich ausbreitenden COVID-19-Krise. Der regulatorische Rahmen ist sehr gestärkt worden, wodurch sich die Widerstandsfähigkeit der Banken erhöht hat und diese weniger auf die Unterstützung der Steuerzahler setzen müssen. Inzwischen gilt es als anerkanntes Ziel, einen stärker integrierten Bankensektor in der EU anzustreben", so Mihails Kozlovs, das für den Bericht zuständige Mitglied des Europäischen Rechnungshofs. "Deshalb unsere Aufforderung an die Kommission, eine Straffung der staatlichen Beihilfen für den Finanzsektor sowohl unter dem Gesichtspunkt der Vorschriften als auch der Vorgehensweisen in Erwägung zu ziehen."

Insgesamt betrachtet räumen die Prüfer ein, dass die EU geeignete Mittel und Befugnisse für eine effiziente Kontrolle der staatlichen Beihilfen für Banken entwickelt hat. Die Kommission stellte die erforderlichen Ressourcen und Fachkenntnisse bereit und schuf einen soliden Ethikrahmen. Außerdem richtete die Kommission relevante interne Abläufe ein, die bei ihrer Fallbearbeitung generell auch eingehalten wurden. Die Beihilfeverfahren waren jedoch mitunter langwierig und nicht immer völlig transparent, was hauptsächlich auf die ausgiebige Nutzung informeller Vorabkontakte zurückzuführen war.

Nach Ansicht der Prüfer waren die Vorschriften über die Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Finanzsektor im Allgemeinen gut formuliert und klar. Gemäß den EU-Verträgen ist die öffentliche Unterstützung von Banken unter außergewöhnlichen Umständen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats gestattet. Den Feststellungen der Prüfer zufolge sind die EU-Vorschriften diesbezüglich jedoch nicht explizit genug und definieren nicht, was unter einer beträchtlichen Störung zu verstehen ist. Die Prüfer stellten außerdem fest, dass die Kommission die Einlassungen der Mitgliedstaaten, dass eine Gefahr für die Finanzstabilität gegeben sei, nicht im Einzelfall hinterfragte. Überdies forderte die Kommission zwar Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen, analysierte aber nicht die tatsächlichen Auswirkungen jeder einzelnen Maßnahme auf den Wettbewerb. Auch erfüllten die Leistungsindikatoren der Kommission nicht voll und ganz ihren Zweck, da sie nicht immer die Aktivitäten der Kommission widerspiegelten, sondern sich vielmehr auf externe Faktoren bezogen, die sich ihrer Kontrolle entziehen.

Schließlich monieren die Prüfer, dass die Kommission ihre Krisenvorschriften seit 2013 nicht ordnungsgemäß evaluiert hatte. Infolgedessen blieben die Vorschriften unverändert und dies trotz der Überarbeitung des Regulierungsrahmens (einschließlich der Tatsache, dass die Abwicklungsrichtlinie die Möglichkeiten zur Gewährung von Beihilfen an Banken, ohne dass dies Insolvenzverfahren auslöst, eingeschränkt hat) und der erheblich verbesserten Wirtschafts- und Finanzlage (vor der COVID-19-Krise). Daher besteht die Gefahr, dass die derzeitigen EU-Vorschriften den Gegebenheiten des Marktes nicht mehr entsprechen, mahnen die Prüfer.

Im Lichte der vorstehenden Erwägungen und um die EU-Kontrolle der staatlichen Beihilfen für den Finanzsektor zu straffen, fordern die Prüfer die Europäische Kommission auf, bis 2023 zu evaluieren, ob die derzeit geltenden Vorschriften nach wie vor angemessen sind, und gegebenenfalls Korrekturmaßnahmen zu ergreifen, die Einhaltung interner Abläufe und bewährter Verfahren weiter zu verbessern und ihre Leistungsmessung zu verbessern. 

Hinweis: Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sind staatliche Beihilfen generell verboten, es sei denn, sie sind aus Gründen der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung oder unter genau definierten außergewöhnlichen Umständen gerechtfertigt. Für die Kontrolle der staatlichen Beihilfen ist ausschließlich die Europäische Kommission zuständig. Dabei wird das Ziel verfolgt, die Integrität des Binnenmarkts sicherzustellen, indem der Wettbewerb vor Marktverzerrungen durch Mitgliedstaaten geschützt wird.

Der Sonderbericht Nr. 21/2020 "Kontrolle staatlicher Beihilfen für Finanzinstitute in der EU: Eignungsprüfung erforderlich" ist in 23 EU-Sprachen auf der Website des Hofes (eca.europa.eu) abrufbar.

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